政府和社會資本合作法
本文有兩個文件：
文件1：《中華人民共和國政府和社會資本合作法（征求意見稿）》
文件2：關于《中華人民共和國政府和社會資本合作法（征求意見稿）》的說明
中華人民共和國政府和社會資本合作法（征求意見稿）
第一章 總則
第一條為了規范政府和社會資本合作，創新公共產品和服務供給模式，鼓勵和引導社會資本參與公共產品和服務的提供，提高公共產品和服務的質量和效率，制定本法。
第二條中華人民共和國境內的政府和社會資本合作，適用本法。
第三條本法所稱政府和社會資本合作，是指政府和社會資本以合作協議的方式提供公共產品和服務的行為。
第四條政府和社會資本合作應當遵循誠實守信、平等協商、風險分擔、互利共贏、公平競爭的原則，合作各方的合法權益受平等保護。
第五條政府和社會資本合作應當由市場在資源配置中起決定性作用；更好發揮政府作用，優化權益風險配置。
第六條國務院財政部門負責指導協調、監督管理全國政府和社會資本合作工作，并會同有關部門制定政府和社會資本合作綜合性政策措施。國務院發展改革、國土資源、住房城鄉建設、交通運輸等有關主管部門按照各自職責負責有關政府和社會資本合作政策的制定和監督管理工作。
縣級以上人民政府財政部門負責指導協調、監督管理本級行政區域內的政府和社會資本合作工作。縣級以上人民政府發展改革、國土資源、住房城鄉建設、交通運輸等有關主管部門在各自職責范圍內負責政府和社會資本合作項目實施和監督管理工作。
第七條政府和杜會資本的督管理部門應當依據負面清單管理原則依法確定各自監管范圍、監管方式、監管標準和監管流程。
第八條政府和社會資本合作所需財政資金應當結合中長期財政規劃統籌考慮，納入同級政府預算管理，確保支出透明、規范、有效。
第二章 政府和社會資本合作項目的產生
第九條政府和社會資本合作項目（以下簡稱合作項目）應當具有如下基本特征：
（一）具有公共性、公益性；
（二）風險可分擔；
（三）滿足物有所值評價；
（四）法律法規規定的其他要求。
前款所稱物有所值評價，是指與政府提供公共產品和服務的傳統模式相比，社會資本參與能有效降低項目全生命周期成本、提高公共產品和服務質量效率。
第十條合作項目包括基礎設施類項目和公共服務類項目。
基礎設施類項目包括公路、鐵路、港口、機場、城市軌道交通、供水、供暖、燃氣和污水垃圾處理等項目；公共服務類項目包括環境保護、大氣污染治理、教育培訓、公共醫療衛生、養老服務、住房保障、行政事業單位房產運行維護等項目。
第十一條省級人民政府財政部門會同本級發展改革部門和有關行業主管部門制定政府和社會資本合作指導目錄，報本級人民政府批準后發布。
政府和社會資本合作指導目錄制定過程中，應當向社會公開征求意見。
第十二條納入政府和社會資本合作指導目錄的項目應當通過物有所值評價和財政承受能力論證。
第十三條縣級以上人民政府有關行業主管部門應當依據本地區發展規劃、經濟社會發展需求，根據政府和社會資本合作指導目錄，提出政府和社會資本合作實施方案3
第十四條實施方案應當包括以下內容：
（一）合作項目名稱和實施單位；
（二）合作項目的基本情況和經濟技術指標；
（三）社會資本應當具備的條件及選擇方式；
（四）合作項目運作方式及期限；
（五）合作項目投資總額、預期收益、支付方式、價格及其測算；
（六）合作項目融資方案；
（七）合作項目風險分配方案；
（八）需要政府提供的支持措施；
（九）合作項目滿足物有所值評價的基本情況；
（十）其他事項。
第十五條社會資本可以根據政府和社會資本合作指導目錄，向有關行業主管部出政府和社會資本合作實施方案建議。實施方案建議應當包括本法第四條規定的除實施單位、社會資本應當具備的條件及選擇方式以外的其他內容以及自身優勢條件。行業主管部門負責評估審查實施方案建議，提出評審意見。
第十六條縣級以上人民政府財政部門會同其他有關部門，對政府和社會資本合作實施方案進行聯合評審，報請同級人民政府批準。
參加聯合評審的部門對實施方案存在較大爭議的，由縣級以上人民政府財政部門委托專門機構進行第三方評估后報請同級人民政府決定。
第十七條縣級以上人民政府有關部門依據其職責范圍作為實施單位，負責有關合作項目實施方案的具體實施工作。
第十八條實施單位應當根據經批準的實施方案，按照政府采購有關法律制度規定程序選擇社會資本，并進行公示。
社會資本選擇的具體辦法由國務院財政部門會同有關部門制定。
第十九條被采納的政府和社會資本合作實施方案建議的提出者，未被依法選擇為社會資本的，有權獲得制作實施方案建議的成本補償。
補償標準和辦法由國務院財政部門會同有關部門制定。
第二十條有關金融機構可以在社會資本選擇階段參與制定市場化融資方案。
第二十一條實施單位應當根據經批準的實施方案與選定的社會資本簽訂政府和社會合作協議（以下簡稱合作協議）。
需要為合作項目設立專門項目公司的，項目公司成立后，由項目公司與實施單位簽署關于承繼合作協議的補充協議。
笫二十二條實施單位和社會資本根據合作協議和經批準的實施方案，依法辦理合作項目設計、規劃、用地、建設、收費等審批手續時，有關部門應當簡化辦理手續，優化辦理流程，對于本部門根據本法第十六條提出的意見已經明確的內容不再作實質性審查。
第二十三條根據合作協議需要成立項目公司的，社會資本應當按照約定依法成立項目公司。本級人民政府出資企業可以依法參股項目公司，參股比例由項目實施單位與社會資本雙方協商確定。
第三章 政府和社會資本合作協議
第二十四條合作協議應當包括以下內容：
（一）合作項目名稱、內容、運作方式及期限；
（二）項目公司經營范圍、注冊資本等；
（三）合作項目的融資；
（四）合作項目設計、建設、運營、維護的標準和監督管理；
（五）收益取得方式；
（六）價費及其調整機制；
（七）履約擔保、權益配置和風險分擔；
（八）合作各方的權利和義務；
（九）政府方的監督和介入；
（十）合作項目資產所有權歸屬及移轉；
（十一）合作協議變更、提前終止及補償；
（十二）合作期滿移交：
（十三）違約責任與爭議解決；
（十四）其他應當約定的事項。
有關行業主管部門會同財政部門制定合作協議指南或示范文本。
第二十五條合作協議可以約定社會資本通過下列方式取得合理收益：
（一）政府付費；
（二）向使用公共產品或服務的用戶收費；
（三）可行性缺口補助，包括與合作項目相關的其他配套開發經營權益；
（四）經縣級以上人民政府依法批準的其他方式。
第二十六條政府和社會資本合作期限應當根據行業特點、所提供公共產品、服務需求、項目生命周期、投資回收期等綜合因素確定，一般不少于25年。
第二十七條合作協議應當約定合作項目定價的依據、標準，調價的條件、方法和程序等內容。實施單位應當定期對合作項目建設運營情況進行檢查監督，并對運營成本和收益進行監測。
合作項目連續3年收入過高或過低，幅度超過合作協議約定的，應當按照合作協議調整政府付費標準，或公共產品和服務的價格。
第二十八條政府可結合項目物有所值評價和財政承受能力論證情況，為保證社會資本取得合理收益，在合作協議中承諾有關土地使用、防止不必要的同類競爭性項目建設、必要合理的費用支出、有關配套公共服務和基礎設施的提供等內容，涉及資金支出的納入政府預算進行管理。
需要政府付費或提供可行性缺口補助的市政基礎設施項目和公共服務項目，縣級以上人民政府可以將項目所需用地采取劃撥或者作價入股方式提供。但用于與合作項目相關的配套開發用地除外。
第二十九條合作協議中應當合理分配合作項目風險，原則上合作項目設計、建設、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔，法律、政策、最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。
第三十條社會資本或項目公司有權處分的下列 財產和權利可以抵押、質押：
（一）項目公司的財產，包括動產和不動產；
（二）項目公司的土地使用權；
（三）項目公司的股權；
（四）合作項目的收益權；
（五）法律法規規定的可以抵押、質押的其他財產和權利。
第三十一條社會資本或項目公司可通過以本法第三十條規定的財產和權利抵押、質押貸款、資產證券化等方式融資，具體辦法由國務院銀行、證券、保險行業監管機構制定。
第三十二條合作期限內，確需變更合作協議的，合作各方應當在協商一致的基礎上簽訂補充協議。合作協議內容發生實質性變化的，應當報原批墳機關批準。
第三十三條除法律法規另有規定或合作協議另有約定外，合作各方在合作期限內不得單方解除合作協議。
第四章 政府和社會資本合作項目的實施
第三十四條合作協議各方應當遵循誠實信用原則，按照合作協議的約定全面履行義務。除法律法規另有規定外，實施單位和社會資本任何一方不履行合作協議約定義務或者履行義務不符合約定要求的，應當承擔繼續履行、采取救措施或者賠償損失等違約責任。
政府換屆、負責人變更、實施單位職能調整、合并分立或撤銷不得影響合作協議履行。
第三十五條未經依法批準或者合作協議約定，社會資本或項目公司不得擅自轉讓股權和核心資產，不得將合作項目的設施.土地和項目收益權等相關權益用于合作項目之外的用途，不得以上述對產和權利為他人提供擔保。
第三十六條社會資本應當根據有關法律法規、標準規范和合作協議，提供普遍、優質、持續、無差別的公共產品或者服務。
第三十七條合作項目建設完成后，實施單位應當依法驗收。逾期未完成或不符合合作協議約定的驗收標準的，實施單位有權要求社會資本或項目公司在限期內完工、采取補救措施或者賠償損失。
第三十八條社會資本或項目公司違反合作協議的約定，影響公共產品和服務持續穩定安全供給，或危及國家安全和重大公共利益的，縣級以上地方人民政府有權臨時接管合作項目，直至啟動合作項目提前終止程序。
縣級以上人民政府可指定合格機構實施臨時接管。臨時接管項目所產生的一切費用，根據合作協議約定，由違約方單獨承擔或由各責任方分擔。社會資本或項目公司承擔的臨時接管費用，可以從其獲得的終止補償中扣減。
臨時接管期限內項目公司恢復正常經營能力的，接管程序終止。臨時接管期限屆滿后項目公司解散、合并或者依法破產的，終止接管轉入重組或破產清算程序。
第三十九條合作協議提前終止后，實施單位根據項目進展情況，按照本法第十八條的規定重新選擇社會資本。
在一定期限內能重新選擇社會資本，影響公共產品或服務提供的，縣級以上人民政府應當予以回購。
第四十條合作期限結束或者合作協議提前終止后，社會資本或項目公司應當將項目資產、技術、人員、資料和相關權益，以合作協議約定的條件和程序移交給當地縣級以上人民政府。有關行業主管部門應當對移交資產進行性能測試，確認項目資產功能的完整性以及知識產權和技術法律文件的有效性。社會資本或項目公司應當配合做好項目公司應當配合運營平穩過渡相關工作。
第四十一條社會資本或項目公司應當對合作項目設計、建設、運營、維修、保養過程中有關資料進行歸檔保存。
社會資本或項目公司應當按規定的時間將中長期發展規劃、年度經營計劃、年度報告、董事會決議等報實施單位備案。
第四十二條政府依法征收、征用合作的項目的財產、指令社會資本或項目公司提供合作協議約定外的公共產品或 服務的，或者因法律法規或政策調整損害社會資本預期收益的，政府應當依法予以相應補償或支付相應費用。
第五章 監督管理與爭議解決
第四十三條縣級以上人民政府有關行業主管部門應當根據職責分工制定相關領域合作項目進行監管要求和標準。
第四十四條合作期限內，縣級以上人民政府有關部門應當按照各自職責對合作項目進行盟督管理。
第四十五條縣級以上人民政府有關行業主管部門會同財政部門對合作項目進行績效評價。合作項目的績效評價可以委托第三方機構進行。
縣級以上人民政府財政部門根據績效評價結果，依據合同約定對政府付費、可行性缺口補助進行調整。
第四十六條實施單位、社會資本或項目公司應當依法公開披露項目相關信息保障公眾知情權，接受社會監督。
社會資本或項目公司應當披露合作項目產出的數量和質量、經營狀況等信息。實施單位應當公開不涉及國家秘密、商業秘密的合作項目合同條款、績效監測報告、中期評估報告和項目重大變更或終止情況等。
第四十七條實施單位、社會資本或項目公司應當制定突發事件應急預案，并在突發事件發生后，及時啟動應急預案，保障公共產品或者服務的正常提供。
第四十八條合作項目利害關系人、服務對象或社會公眾認為社會資本或項目公司違反法律法規規定，或者未按照約定提供公共產品或服務的。可以向實施單位或有關監管部門投訴，實施單位或有關監管部門應當依法處理。
第四十九條開展政府和社會資本合作，社會資本與實施單位就合作協議發生爭議并難以協商達成一致的，可以依法提起民事訴訟或仲裁。
第六章 法律責任
第五十條社會資本或項目公司在合作期間違反法律法規的規定，縣級以上人民政府行業主管部門應當責令限期改正；拒不改正，嚴重危事公共安全和公共利益的，社會資本或項目公司應當依法承擔賠償責任。
第五十一條在選擇社會資本合作者的過程中違反政府采購法規有關規定的，依法追究有關單位和人員的責任。
第五十二條實施單位存在下列行為之一的由本級人民政府或者上級人民政府主管部門或者監察機關責令改正，并對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分，構成犯罪，依法追究刑事責任：
（一）違反本法規定，未按實施方案和合作協議實施合作項目，情節嚴重的；
（二）未按合作協議履行義務的；
（三）濫用職權影響合作協議的正常履行的。
因實施單位及其主管人員和其他直接責任人員的過錯造成社會資本損失的，應當依法予以賠償。
第五十三條政府和社會資本合作監督管理部門的工作人員在實施監督檢查中違反本法規定濫用職權，玩忽職守，徇私舞弊的，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事赍任。
第七章 附則
第五十四條本法實施前，政府參與的基礎設施與公共服務項目需要采用政府和社會資本合作的方式的.應當依照本法規定的程序進行。
第五十五條使用國際組織和外國政 府貸款開展的政祝和社會資本合作項目，貸款方、資金提供方與 中方達成的合作內容另有規定的，可以適用其規定，但不得損害國家利益和社會公共利益。
第五十六條國防領域的政府和社會資本合作項目的有關規定不適用本法。
第五十七條政府和社會資本合作項目涉及國家安全審查的，按照國家有關規定執行。
第五十八條本法實施的具體步驟和辦法由國務院規定。
第五十九條本法自 年 月 日起施行。
關于《中華人民共和國政府和社會資本合作法（征求意見稿）》的說明
根據黨的十八屆三中、四中全會精神，為打造大眾創業、萬眾創新和增加公共產品、公共服務供給“雙引擎”，讓廣大人民群眾享受到優質高效的公共服務，在改善民生中培育經濟增長新動力，按照黨的十八屆三中全會重要改革舉措實 施規劃有關任務分工，財政部研究起草了《中華人民共和國政府和社會資本合作法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），現就有關問題說明如下。
一、立法必要性和可行性
近年來，我國公共服務體系建設取得顯著成效，但仍難以滿足人民群眾日益增長的公共服務需要，在當前財政收入增速下降、規范清理地方政府性債務的形勢下，政府在公共服務領域進一步投資的潛力和空間受到制約。而且，傳統政府投融資模式下，存在重投入、輕產出，重建設、輕運營維護，重準入、輕監管的問題，部分地區重復建設、公共設施使用效率不髙等現象時有發生，影響了公共服務的供給效率和實際效果.
政府和社會資本合作模式是政府按照平等協商的原則，采取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本提供公共服務，由社會資本負責項目的設計、建設、投資、 融資、運營和維護，政府對其提供公共服務的質量進行績效評價，通過政府付費或者使用者付費的形式保障社會資本獲得合理回報，與傳統的投融資模式相比，政府和社會資本合作模式有以下優點：
（一）有利于加快轉變政府職能，實現政企分開、政事分開。作為社會資本的境內外企業、社會組織和中介機構承擔公共服務涉及的設計、建設、投資、融資、運營和維護等責任，政府作為監督者和合作者，減少對微觀事務的直接參與，加強發展戰略制定、社會管理、市場監管、績效考核等職責，有助于解決政府職能錯位、越位和缺位的問題，深化投融資體制改革，推進國家治理體系和治理能力現代化。
（二）有利于打破行業準入限制，激發經濟活力和創造力。政府和社會資本合作模式可以有效打破社會資本進入公共服務領域的各種不合理限制鼓勵國有控股企業、民營企業、混合所有制企業等各類型企積極參與提供公共服務，給予中小企業更多參與機會，大幅拓展社會資本特別是民營資本的發展空間，激發市場主體活力和發展潛力，有利于盤活社會存量資本，形成多元化、可持續的公共服務資金投入渠道，打造新的經濟增長點，增強經濟增長動力.
（三）有利于完善財政投入和管理方式，提高財政資金使用效益.在政府和社會資本合作模式下，政府以運營補等作為社會資本提供公共服務的對價，以績效評價結果作為對價支付依據，并納入預算管理。財政中期規劃和政府財務報告，能夠在當代人和后代人之間公平地分擔公共資金投入，符合代際公平原則，有效彌補當期財政投入不足，有利于減輕當期財政支出壓力，平滑年度間財政支出波動，防范和化解政府性債務風險。
按照黨的十八屆三中全會重要意義改革舉措的任務分工，財政部積極推進政府和社會資本合作示范工作和制度建設，會同發展改革委、人民銀行聯合起草，報請國務院同意，以國務院辦公廳名義印發了《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號），單獨或聯合有關部門印發了《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》、《關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》、《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》、《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》、《關于推進污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》、《關于在收費公路領域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》、《關于運用政府和社會資本合作模式推進公共租賃住房投資建設和運營管理的通知》等貫穿政府和社會資本合作流程的系列規范性文件，在實踐中起到良好作用，并積累了多行業政府和社會資本合作項目管理的制度經驗，為立法工作奠定了堅實基礎。
二、起草過程
（一）充分的前期準備工作。財政部深入研究了我國從90年代中期開始出現的以電廠、水廠、高速公路為投資對象、以外商投資為主體的建設-運營-轉讓（BOT）合作形式及其實施情況、存在的主要問題，搜集了國內外立法資料，開展了立法研究。2014年財政部正式啟動政府和社會資本合作立法的起萆工作，成立立法工作小組，多次召開工作小組會議，組織有關專家進行專題研究論證，起草了政府和社會資本合作法律草案初稿。
（二）積極開展立法調研工作。2014年以來先后赴福建、四川等省開展政府和社會資本合作立法調研工作，實地走訪了政府和社會資本合作項目，形成調研報告。2014年12月以來，分赴英國財政部、澳大利亞財政部、加拿大政府和社會資本合作中心和世界銀行集團，考察了解政府和社會資本合作的國際前沿經驗和發展趨勢。
（三）通過對第一批政府和社合資本合作示范項目實施情況的調研督導，根據各地反饋的意見和建議，以解決問題為導向，對政府和社會資本合作法律草案初稿進行修改完善，形成《征求意見稿》。
三、基本框架和主要內容
《征求意見槁》共7章59條，主要包括以下內容：
（一）關于政府和社會資本合作的定義。
《征求意見稿》明確政府和社會資本合作，是指政府和社會資本以合作協議的方式提供公共產品和服務的行為，強調政府和社會資本間是平等合作的關系（第三條）。
（二）關于政府和社會資本合作項目的管理體制。
《征求意見稿》明確“國務財政部門負責指導協調、監督管理全國政府和社會資本合作工作，并會同有關部門制定政府和社會資本合作綜合性政策指施。國務院發展改革、國土資源、住房城鄉建設、交通運輸等有關主管部門按照各自職責負責有關政府和社會資本合作政策的制定和監督管理工作”（第六條第一款）。
對于政府和社會資本合作項目，政府和社會資本合作項目全生命周期過程均涉及財政職能，政府需要由財政部門主導按照物有所值原則對項目實施全生命周期管理，在長達二、三十年的合作期限內對公共產品和服務的質量和價格進行持續監管，并將財政補貼、價格調整等與績效評價相掛鉤，納入財政中期規劃管理，確保實現財政可持續性和公共利益最大化。而《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號）也已經明確由財政部牽頭政府和社會資本合作模式推廣工作。
《征求意見稿》相應規定“縣級以上人民政府財政部門負責指導協調、監督管理本級行政區域內的政府和社會資本合作工作。縣級以上人民政府發展改革、國土資源、住房城鄉建設、交通運輸等有關主管部門在各自職責范圍內負責政府和社會資本合作項目實施和監督管理工作”（第六條第二款），明確了政府和社會資本在具體實施過程中的管理體制。
（三）關于項目實施方案的提出及聯合評審。
《征求意見稿》明確“縣級以上人民政府有關行業主管部門應當依據本地區發展規劃、經濟社會發展需求，根據政府和社會資本合作指導目錄，提出政府和社會資本合作實施方案”（第十三條）同時“社會資本可以根據政府和社會資本合作指導目錄，向有關行業主管部門提出政府和社會資本合作實施方案建議。實施方案建議應當包括本法第十六條規定的除實施單位、社會資本應當具備的條件及選擇方式以外的其他內容以及自身優勢條件。行業主管部門負責評估審査實施方案建議，提出評審意見”（第十五條）。“縣級以上人民政府財政部門會同其他有關部門，對政府和社會資本合作實施方案進行聯合評審，報請同級人民政府批準。參加聯合評審的部門對實施方案存在較大爭議，由縣級以上人民政府財政部門委托專門機構進行第三方評估后報請同級人民政府決定”（第十六條）。
（四）關于社會資本合作方的選擇程序。
《征求意見稿》明確“實施單位應當根據經批準的實施方案，按照政府采購有關法律制度規定程序選擇社會資本，并進行公示。社會資本選擇的具體辦法由國務院財政部門會同有關部門制定”（第十八條）。立法調研過程中項目實施單位和地方財政部門均建議明確關于政府和社會資本合作項目合作伙伴的選定應依據招標投標法還是政府采購法問題。我國《政府采購法》規定，服務是指除貨物和工程以外的其他政府釆購對象。政府和社會資本含作是政府從公共服務的“生產者”轉為“提供者”而進行的特殊釆購活動，屬于政府采購法管理范疇。公開招標、邀請招標是政府采購中的兩種法定采購方式，僅適用于采購需求能夠在招標文件中一次性詳細描述、采購合同文本必須包含在招標文件中且事后不能更改的政府和社會資本合作項目，許多項目的采購需求和合同都非常復雜，往往無法事先一次性描述清楚，需要通過競爭性磋商、競爭性談判等非招標方式與合作者反復談判才能實現采購目的。政府和社會資本合作項目涉及國計民生，部分項目涉及國家安全，此類項目國際通行做法是按照政府采購例外原則限制外方資本參加，同時在釆購需求中落實優先購買本國的貨物、工程和服務、支持中小企業發展、優先采購節能環保產品芩政府采購政策要求。
（五）關于爭議解決途徑。
《征求意見稿》明確“開展政府和社會資本合作，社會資本與實施單位就合作協議發生爭議并難以協商達成一致的，可以依法提起民事訴訟或仲裁”（第四十九條）。
文件1：《中華人民共和國政府和社會資本合作法（征求意見稿）》
文件2：關于《中華人民共和國政府和社會資本合作法（征求意見稿）》的說明
中華人民共和國政府和社會資本合作法（征求意見稿）
第一章 總則
第一條為了規范政府和社會資本合作，創新公共產品和服務供給模式，鼓勵和引導社會資本參與公共產品和服務的提供，提高公共產品和服務的質量和效率，制定本法。
第二條中華人民共和國境內的政府和社會資本合作，適用本法。
第三條本法所稱政府和社會資本合作，是指政府和社會資本以合作協議的方式提供公共產品和服務的行為。
第四條政府和社會資本合作應當遵循誠實守信、平等協商、風險分擔、互利共贏、公平競爭的原則，合作各方的合法權益受平等保護。
第五條政府和社會資本合作應當由市場在資源配置中起決定性作用；更好發揮政府作用，優化權益風險配置。
第六條國務院財政部門負責指導協調、監督管理全國政府和社會資本合作工作，并會同有關部門制定政府和社會資本合作綜合性政策措施。國務院發展改革、國土資源、住房城鄉建設、交通運輸等有關主管部門按照各自職責負責有關政府和社會資本合作政策的制定和監督管理工作。
縣級以上人民政府財政部門負責指導協調、監督管理本級行政區域內的政府和社會資本合作工作。縣級以上人民政府發展改革、國土資源、住房城鄉建設、交通運輸等有關主管部門在各自職責范圍內負責政府和社會資本合作項目實施和監督管理工作。
第七條政府和杜會資本的督管理部門應當依據負面清單管理原則依法確定各自監管范圍、監管方式、監管標準和監管流程。
第八條政府和社會資本合作所需財政資金應當結合中長期財政規劃統籌考慮，納入同級政府預算管理，確保支出透明、規范、有效。
第二章 政府和社會資本合作項目的產生
第九條政府和社會資本合作項目（以下簡稱合作項目）應當具有如下基本特征：
（一）具有公共性、公益性；
（二）風險可分擔；
（三）滿足物有所值評價；
（四）法律法規規定的其他要求。
前款所稱物有所值評價，是指與政府提供公共產品和服務的傳統模式相比，社會資本參與能有效降低項目全生命周期成本、提高公共產品和服務質量效率。
第十條合作項目包括基礎設施類項目和公共服務類項目。
基礎設施類項目包括公路、鐵路、港口、機場、城市軌道交通、供水、供暖、燃氣和污水垃圾處理等項目；公共服務類項目包括環境保護、大氣污染治理、教育培訓、公共醫療衛生、養老服務、住房保障、行政事業單位房產運行維護等項目。
第十一條省級人民政府財政部門會同本級發展改革部門和有關行業主管部門制定政府和社會資本合作指導目錄，報本級人民政府批準后發布。
政府和社會資本合作指導目錄制定過程中，應當向社會公開征求意見。
第十二條納入政府和社會資本合作指導目錄的項目應當通過物有所值評價和財政承受能力論證。
第十三條縣級以上人民政府有關行業主管部門應當依據本地區發展規劃、經濟社會發展需求，根據政府和社會資本合作指導目錄，提出政府和社會資本合作實施方案3
第十四條實施方案應當包括以下內容：
（一）合作項目名稱和實施單位；
（二）合作項目的基本情況和經濟技術指標；
（三）社會資本應當具備的條件及選擇方式；
（四）合作項目運作方式及期限；
（五）合作項目投資總額、預期收益、支付方式、價格及其測算；
（六）合作項目融資方案；
（七）合作項目風險分配方案；
（八）需要政府提供的支持措施；
（九）合作項目滿足物有所值評價的基本情況；
（十）其他事項。
第十五條社會資本可以根據政府和社會資本合作指導目錄，向有關行業主管部出政府和社會資本合作實施方案建議。實施方案建議應當包括本法第四條規定的除實施單位、社會資本應當具備的條件及選擇方式以外的其他內容以及自身優勢條件。行業主管部門負責評估審查實施方案建議，提出評審意見。
第十六條縣級以上人民政府財政部門會同其他有關部門，對政府和社會資本合作實施方案進行聯合評審，報請同級人民政府批準。
參加聯合評審的部門對實施方案存在較大爭議的，由縣級以上人民政府財政部門委托專門機構進行第三方評估后報請同級人民政府決定。
第十七條縣級以上人民政府有關部門依據其職責范圍作為實施單位，負責有關合作項目實施方案的具體實施工作。
第十八條實施單位應當根據經批準的實施方案，按照政府采購有關法律制度規定程序選擇社會資本，并進行公示。
社會資本選擇的具體辦法由國務院財政部門會同有關部門制定。
第十九條被采納的政府和社會資本合作實施方案建議的提出者，未被依法選擇為社會資本的，有權獲得制作實施方案建議的成本補償。
補償標準和辦法由國務院財政部門會同有關部門制定。
第二十條有關金融機構可以在社會資本選擇階段參與制定市場化融資方案。
第二十一條實施單位應當根據經批準的實施方案與選定的社會資本簽訂政府和社會合作協議（以下簡稱合作協議）。
需要為合作項目設立專門項目公司的，項目公司成立后，由項目公司與實施單位簽署關于承繼合作協議的補充協議。
笫二十二條實施單位和社會資本根據合作協議和經批準的實施方案，依法辦理合作項目設計、規劃、用地、建設、收費等審批手續時，有關部門應當簡化辦理手續，優化辦理流程，對于本部門根據本法第十六條提出的意見已經明確的內容不再作實質性審查。
第二十三條根據合作協議需要成立項目公司的，社會資本應當按照約定依法成立項目公司。本級人民政府出資企業可以依法參股項目公司，參股比例由項目實施單位與社會資本雙方協商確定。
第三章 政府和社會資本合作協議
第二十四條合作協議應當包括以下內容：
（一）合作項目名稱、內容、運作方式及期限；
（二）項目公司經營范圍、注冊資本等；
（三）合作項目的融資；
（四）合作項目設計、建設、運營、維護的標準和監督管理；
（五）收益取得方式；
（六）價費及其調整機制；
（七）履約擔保、權益配置和風險分擔；
（八）合作各方的權利和義務；
（九）政府方的監督和介入；
（十）合作項目資產所有權歸屬及移轉；
（十一）合作協議變更、提前終止及補償；
（十二）合作期滿移交：
（十三）違約責任與爭議解決；
（十四）其他應當約定的事項。
有關行業主管部門會同財政部門制定合作協議指南或示范文本。
第二十五條合作協議可以約定社會資本通過下列方式取得合理收益：
（一）政府付費；
（二）向使用公共產品或服務的用戶收費；
（三）可行性缺口補助，包括與合作項目相關的其他配套開發經營權益；
（四）經縣級以上人民政府依法批準的其他方式。
第二十六條政府和社會資本合作期限應當根據行業特點、所提供公共產品、服務需求、項目生命周期、投資回收期等綜合因素確定，一般不少于25年。
第二十七條合作協議應當約定合作項目定價的依據、標準，調價的條件、方法和程序等內容。實施單位應當定期對合作項目建設運營情況進行檢查監督，并對運營成本和收益進行監測。
合作項目連續3年收入過高或過低，幅度超過合作協議約定的，應當按照合作協議調整政府付費標準，或公共產品和服務的價格。
第二十八條政府可結合項目物有所值評價和財政承受能力論證情況，為保證社會資本取得合理收益，在合作協議中承諾有關土地使用、防止不必要的同類競爭性項目建設、必要合理的費用支出、有關配套公共服務和基礎設施的提供等內容，涉及資金支出的納入政府預算進行管理。
需要政府付費或提供可行性缺口補助的市政基礎設施項目和公共服務項目，縣級以上人民政府可以將項目所需用地采取劃撥或者作價入股方式提供。但用于與合作項目相關的配套開發用地除外。
第二十九條合作協議中應當合理分配合作項目風險，原則上合作項目設計、建設、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔，法律、政策、最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。
第三十條社會資本或項目公司有權處分的下列 財產和權利可以抵押、質押：
（一）項目公司的財產，包括動產和不動產；
（二）項目公司的土地使用權；
（三）項目公司的股權；
（四）合作項目的收益權；
（五）法律法規規定的可以抵押、質押的其他財產和權利。
第三十一條社會資本或項目公司可通過以本法第三十條規定的財產和權利抵押、質押貸款、資產證券化等方式融資，具體辦法由國務院銀行、證券、保險行業監管機構制定。
第三十二條合作期限內，確需變更合作協議的，合作各方應當在協商一致的基礎上簽訂補充協議。合作協議內容發生實質性變化的，應當報原批墳機關批準。
第三十三條除法律法規另有規定或合作協議另有約定外，合作各方在合作期限內不得單方解除合作協議。
第四章 政府和社會資本合作項目的實施
第三十四條合作協議各方應當遵循誠實信用原則，按照合作協議的約定全面履行義務。除法律法規另有規定外，實施單位和社會資本任何一方不履行合作協議約定義務或者履行義務不符合約定要求的，應當承擔繼續履行、采取救措施或者賠償損失等違約責任。
政府換屆、負責人變更、實施單位職能調整、合并分立或撤銷不得影響合作協議履行。
第三十五條未經依法批準或者合作協議約定，社會資本或項目公司不得擅自轉讓股權和核心資產，不得將合作項目的設施.土地和項目收益權等相關權益用于合作項目之外的用途，不得以上述對產和權利為他人提供擔保。
第三十六條社會資本應當根據有關法律法規、標準規范和合作協議，提供普遍、優質、持續、無差別的公共產品或者服務。
第三十七條合作項目建設完成后，實施單位應當依法驗收。逾期未完成或不符合合作協議約定的驗收標準的，實施單位有權要求社會資本或項目公司在限期內完工、采取補救措施或者賠償損失。
第三十八條社會資本或項目公司違反合作協議的約定，影響公共產品和服務持續穩定安全供給，或危及國家安全和重大公共利益的，縣級以上地方人民政府有權臨時接管合作項目，直至啟動合作項目提前終止程序。
縣級以上人民政府可指定合格機構實施臨時接管。臨時接管項目所產生的一切費用，根據合作協議約定，由違約方單獨承擔或由各責任方分擔。社會資本或項目公司承擔的臨時接管費用，可以從其獲得的終止補償中扣減。
臨時接管期限內項目公司恢復正常經營能力的，接管程序終止。臨時接管期限屆滿后項目公司解散、合并或者依法破產的，終止接管轉入重組或破產清算程序。
第三十九條合作協議提前終止后，實施單位根據項目進展情況，按照本法第十八條的規定重新選擇社會資本。
在一定期限內能重新選擇社會資本，影響公共產品或服務提供的，縣級以上人民政府應當予以回購。
第四十條合作期限結束或者合作協議提前終止后，社會資本或項目公司應當將項目資產、技術、人員、資料和相關權益，以合作協議約定的條件和程序移交給當地縣級以上人民政府。有關行業主管部門應當對移交資產進行性能測試，確認項目資產功能的完整性以及知識產權和技術法律文件的有效性。社會資本或項目公司應當配合做好項目公司應當配合運營平穩過渡相關工作。
第四十一條社會資本或項目公司應當對合作項目設計、建設、運營、維修、保養過程中有關資料進行歸檔保存。
社會資本或項目公司應當按規定的時間將中長期發展規劃、年度經營計劃、年度報告、董事會決議等報實施單位備案。
第四十二條政府依法征收、征用合作的項目的財產、指令社會資本或項目公司提供合作協議約定外的公共產品或 服務的，或者因法律法規或政策調整損害社會資本預期收益的，政府應當依法予以相應補償或支付相應費用。
第五章 監督管理與爭議解決
第四十三條縣級以上人民政府有關行業主管部門應當根據職責分工制定相關領域合作項目進行監管要求和標準。
第四十四條合作期限內，縣級以上人民政府有關部門應當按照各自職責對合作項目進行盟督管理。
第四十五條縣級以上人民政府有關行業主管部門會同財政部門對合作項目進行績效評價。合作項目的績效評價可以委托第三方機構進行。
縣級以上人民政府財政部門根據績效評價結果，依據合同約定對政府付費、可行性缺口補助進行調整。
第四十六條實施單位、社會資本或項目公司應當依法公開披露項目相關信息保障公眾知情權，接受社會監督。
社會資本或項目公司應當披露合作項目產出的數量和質量、經營狀況等信息。實施單位應當公開不涉及國家秘密、商業秘密的合作項目合同條款、績效監測報告、中期評估報告和項目重大變更或終止情況等。
第四十七條實施單位、社會資本或項目公司應當制定突發事件應急預案，并在突發事件發生后，及時啟動應急預案，保障公共產品或者服務的正常提供。
第四十八條合作項目利害關系人、服務對象或社會公眾認為社會資本或項目公司違反法律法規規定，或者未按照約定提供公共產品或服務的。可以向實施單位或有關監管部門投訴，實施單位或有關監管部門應當依法處理。
第四十九條開展政府和社會資本合作，社會資本與實施單位就合作協議發生爭議并難以協商達成一致的，可以依法提起民事訴訟或仲裁。
第六章 法律責任
第五十條社會資本或項目公司在合作期間違反法律法規的規定，縣級以上人民政府行業主管部門應當責令限期改正；拒不改正，嚴重危事公共安全和公共利益的，社會資本或項目公司應當依法承擔賠償責任。
第五十一條在選擇社會資本合作者的過程中違反政府采購法規有關規定的，依法追究有關單位和人員的責任。
第五十二條實施單位存在下列行為之一的由本級人民政府或者上級人民政府主管部門或者監察機關責令改正，并對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分，構成犯罪，依法追究刑事責任：
（一）違反本法規定，未按實施方案和合作協議實施合作項目，情節嚴重的；
（二）未按合作協議履行義務的；
（三）濫用職權影響合作協議的正常履行的。
因實施單位及其主管人員和其他直接責任人員的過錯造成社會資本損失的，應當依法予以賠償。
第五十三條政府和社會資本合作監督管理部門的工作人員在實施監督檢查中違反本法規定濫用職權，玩忽職守，徇私舞弊的，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事赍任。
第七章 附則
第五十四條本法實施前，政府參與的基礎設施與公共服務項目需要采用政府和社會資本合作的方式的.應當依照本法規定的程序進行。
第五十五條使用國際組織和外國政 府貸款開展的政祝和社會資本合作項目，貸款方、資金提供方與 中方達成的合作內容另有規定的，可以適用其規定，但不得損害國家利益和社會公共利益。
第五十六條國防領域的政府和社會資本合作項目的有關規定不適用本法。
第五十七條政府和社會資本合作項目涉及國家安全審查的，按照國家有關規定執行。
第五十八條本法實施的具體步驟和辦法由國務院規定。
第五十九條本法自 年 月 日起施行。
關于《中華人民共和國政府和社會資本合作法（征求意見稿）》的說明
根據黨的十八屆三中、四中全會精神，為打造大眾創業、萬眾創新和增加公共產品、公共服務供給“雙引擎”，讓廣大人民群眾享受到優質高效的公共服務，在改善民生中培育經濟增長新動力，按照黨的十八屆三中全會重要改革舉措實 施規劃有關任務分工，財政部研究起草了《中華人民共和國政府和社會資本合作法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），現就有關問題說明如下。
一、立法必要性和可行性
近年來，我國公共服務體系建設取得顯著成效，但仍難以滿足人民群眾日益增長的公共服務需要，在當前財政收入增速下降、規范清理地方政府性債務的形勢下，政府在公共服務領域進一步投資的潛力和空間受到制約。而且，傳統政府投融資模式下，存在重投入、輕產出，重建設、輕運營維護，重準入、輕監管的問題，部分地區重復建設、公共設施使用效率不髙等現象時有發生，影響了公共服務的供給效率和實際效果.
政府和社會資本合作模式是政府按照平等協商的原則，采取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本提供公共服務，由社會資本負責項目的設計、建設、投資、 融資、運營和維護，政府對其提供公共服務的質量進行績效評價，通過政府付費或者使用者付費的形式保障社會資本獲得合理回報，與傳統的投融資模式相比，政府和社會資本合作模式有以下優點：
（一）有利于加快轉變政府職能，實現政企分開、政事分開。作為社會資本的境內外企業、社會組織和中介機構承擔公共服務涉及的設計、建設、投資、融資、運營和維護等責任，政府作為監督者和合作者，減少對微觀事務的直接參與，加強發展戰略制定、社會管理、市場監管、績效考核等職責，有助于解決政府職能錯位、越位和缺位的問題，深化投融資體制改革，推進國家治理體系和治理能力現代化。
（二）有利于打破行業準入限制，激發經濟活力和創造力。政府和社會資本合作模式可以有效打破社會資本進入公共服務領域的各種不合理限制鼓勵國有控股企業、民營企業、混合所有制企業等各類型企積極參與提供公共服務，給予中小企業更多參與機會，大幅拓展社會資本特別是民營資本的發展空間，激發市場主體活力和發展潛力，有利于盤活社會存量資本，形成多元化、可持續的公共服務資金投入渠道，打造新的經濟增長點，增強經濟增長動力.
（三）有利于完善財政投入和管理方式，提高財政資金使用效益.在政府和社會資本合作模式下，政府以運營補等作為社會資本提供公共服務的對價，以績效評價結果作為對價支付依據，并納入預算管理。財政中期規劃和政府財務報告，能夠在當代人和后代人之間公平地分擔公共資金投入，符合代際公平原則，有效彌補當期財政投入不足，有利于減輕當期財政支出壓力，平滑年度間財政支出波動，防范和化解政府性債務風險。
按照黨的十八屆三中全會重要意義改革舉措的任務分工，財政部積極推進政府和社會資本合作示范工作和制度建設，會同發展改革委、人民銀行聯合起草，報請國務院同意，以國務院辦公廳名義印發了《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號），單獨或聯合有關部門印發了《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》、《關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》、《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》、《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》、《關于推進污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》、《關于在收費公路領域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》、《關于運用政府和社會資本合作模式推進公共租賃住房投資建設和運營管理的通知》等貫穿政府和社會資本合作流程的系列規范性文件，在實踐中起到良好作用，并積累了多行業政府和社會資本合作項目管理的制度經驗，為立法工作奠定了堅實基礎。
二、起草過程
（一）充分的前期準備工作。財政部深入研究了我國從90年代中期開始出現的以電廠、水廠、高速公路為投資對象、以外商投資為主體的建設-運營-轉讓（BOT）合作形式及其實施情況、存在的主要問題，搜集了國內外立法資料，開展了立法研究。2014年財政部正式啟動政府和社會資本合作立法的起萆工作，成立立法工作小組，多次召開工作小組會議，組織有關專家進行專題研究論證，起草了政府和社會資本合作法律草案初稿。
（二）積極開展立法調研工作。2014年以來先后赴福建、四川等省開展政府和社會資本合作立法調研工作，實地走訪了政府和社會資本合作項目，形成調研報告。2014年12月以來，分赴英國財政部、澳大利亞財政部、加拿大政府和社會資本合作中心和世界銀行集團，考察了解政府和社會資本合作的國際前沿經驗和發展趨勢。
（三）通過對第一批政府和社合資本合作示范項目實施情況的調研督導，根據各地反饋的意見和建議，以解決問題為導向，對政府和社會資本合作法律草案初稿進行修改完善，形成《征求意見稿》。
三、基本框架和主要內容
《征求意見槁》共7章59條，主要包括以下內容：
（一）關于政府和社會資本合作的定義。
《征求意見稿》明確政府和社會資本合作，是指政府和社會資本以合作協議的方式提供公共產品和服務的行為，強調政府和社會資本間是平等合作的關系（第三條）。
（二）關于政府和社會資本合作項目的管理體制。
《征求意見稿》明確“國務財政部門負責指導協調、監督管理全國政府和社會資本合作工作，并會同有關部門制定政府和社會資本合作綜合性政策指施。國務院發展改革、國土資源、住房城鄉建設、交通運輸等有關主管部門按照各自職責負責有關政府和社會資本合作政策的制定和監督管理工作”（第六條第一款）。
對于政府和社會資本合作項目，政府和社會資本合作項目全生命周期過程均涉及財政職能，政府需要由財政部門主導按照物有所值原則對項目實施全生命周期管理，在長達二、三十年的合作期限內對公共產品和服務的質量和價格進行持續監管，并將財政補貼、價格調整等與績效評價相掛鉤，納入財政中期規劃管理，確保實現財政可持續性和公共利益最大化。而《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號）也已經明確由財政部牽頭政府和社會資本合作模式推廣工作。
《征求意見稿》相應規定“縣級以上人民政府財政部門負責指導協調、監督管理本級行政區域內的政府和社會資本合作工作。縣級以上人民政府發展改革、國土資源、住房城鄉建設、交通運輸等有關主管部門在各自職責范圍內負責政府和社會資本合作項目實施和監督管理工作”（第六條第二款），明確了政府和社會資本在具體實施過程中的管理體制。
（三）關于項目實施方案的提出及聯合評審。
《征求意見稿》明確“縣級以上人民政府有關行業主管部門應當依據本地區發展規劃、經濟社會發展需求，根據政府和社會資本合作指導目錄，提出政府和社會資本合作實施方案”（第十三條）同時“社會資本可以根據政府和社會資本合作指導目錄，向有關行業主管部門提出政府和社會資本合作實施方案建議。實施方案建議應當包括本法第十六條規定的除實施單位、社會資本應當具備的條件及選擇方式以外的其他內容以及自身優勢條件。行業主管部門負責評估審査實施方案建議，提出評審意見”（第十五條）。“縣級以上人民政府財政部門會同其他有關部門，對政府和社會資本合作實施方案進行聯合評審，報請同級人民政府批準。參加聯合評審的部門對實施方案存在較大爭議，由縣級以上人民政府財政部門委托專門機構進行第三方評估后報請同級人民政府決定”（第十六條）。
（四）關于社會資本合作方的選擇程序。
《征求意見稿》明確“實施單位應當根據經批準的實施方案，按照政府采購有關法律制度規定程序選擇社會資本，并進行公示。社會資本選擇的具體辦法由國務院財政部門會同有關部門制定”（第十八條）。立法調研過程中項目實施單位和地方財政部門均建議明確關于政府和社會資本合作項目合作伙伴的選定應依據招標投標法還是政府采購法問題。我國《政府采購法》規定，服務是指除貨物和工程以外的其他政府釆購對象。政府和社會資本含作是政府從公共服務的“生產者”轉為“提供者”而進行的特殊釆購活動，屬于政府采購法管理范疇。公開招標、邀請招標是政府采購中的兩種法定采購方式，僅適用于采購需求能夠在招標文件中一次性詳細描述、采購合同文本必須包含在招標文件中且事后不能更改的政府和社會資本合作項目，許多項目的采購需求和合同都非常復雜，往往無法事先一次性描述清楚，需要通過競爭性磋商、競爭性談判等非招標方式與合作者反復談判才能實現采購目的。政府和社會資本合作項目涉及國計民生，部分項目涉及國家安全，此類項目國際通行做法是按照政府采購例外原則限制外方資本參加，同時在釆購需求中落實優先購買本國的貨物、工程和服務、支持中小企業發展、優先采購節能環保產品芩政府采購政策要求。
（五）關于爭議解決途徑。
《征求意見稿》明確“開展政府和社會資本合作，社會資本與實施單位就合作協議發生爭議并難以協商達成一致的，可以依法提起民事訴訟或仲裁”（第四十九條）。
