智慧城市PPP：為何鮮有成功案例
近年來，隨著國家發(fā)展改革委、財(cái)政部等部門陸續(xù)發(fā)布了一系列相關(guān)政策文件，政府和社會(huì)資本合作模式(Public-Private- Partnership，縮寫PPP)已被視為一劑破解智慧城市建設(shè)資金困局的良藥，引起了從中央到地方、從政府到企業(yè)的高度關(guān)注。然而，在日漸升溫的智慧城市PPP熱潮中，成功案例卻不多見。為何會(huì)如此，筆者認(rèn)為這應(yīng)當(dāng)引起關(guān)注和思考。
三大作用
當(dāng)前，PPP模式之所以被廣泛認(rèn)為是一種促成政企合力、推動(dòng)智慧城市發(fā)展的有效機(jī)制，主要是由于其能在3個(gè)方面發(fā)揮巨大的作用：
——減輕政府資金壓力，為破除智慧城市融資困境提供新渠道。
當(dāng) PPP模式被引入智慧城市項(xiàng)目建設(shè)中后，為換取特許經(jīng)營權(quán)，社會(huì)資本方將承擔(dān)大部分的資金投入。同時(shí)，還可能將政府承擔(dān)的債務(wù)轉(zhuǎn)移給企業(yè)，既解決了智慧城 市項(xiàng)目建設(shè)的資金不足問題，也會(huì)緩解政府增量債務(wù)。此外，在逐利動(dòng)機(jī)的驅(qū)動(dòng)下，社會(huì)資本方將在盡量短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目盈利，有利于政府存量債務(wù)的消化。
——打破公共服務(wù)“壟斷”，為加速智慧城市建設(shè)進(jìn)程注入新動(dòng)力。
以 往，我國公共服務(wù)的供給主體較為單一，相關(guān)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和實(shí)施一般由政府掌控，僅有項(xiàng)目建設(shè)會(huì)外包給社會(huì)資本主導(dǎo)。這種“獨(dú)家壟斷”狀況，導(dǎo)致地方政府利用 信息化手段提供便民服務(wù)的動(dòng)力嚴(yán)重不足。而通過PPP模式，社會(huì)資本深度參與到智慧城市公共項(xiàng)目領(lǐng)域，不僅可以破除互聯(lián)網(wǎng)公共服務(wù)的壟斷格局，而且可激發(fā) 市場(chǎng)主體的活力和創(chuàng)造力，好處顯而易見。
一方面，政企雙方的角色和作用會(huì)隨之發(fā)生變化。政府將由公共服務(wù)的供給方轉(zhuǎn)變?yōu)楹献鞣胶捅O(jiān)管方，可避免因企業(yè)獲取暴利而使公眾利益受到侵害現(xiàn)象的發(fā)生;企業(yè)對(duì)項(xiàng)目的參與程度也由單一的建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)閺姆桨冈O(shè)計(jì)到投資建設(shè)，到運(yùn)營管理，直至后期維護(hù)的全程參與。
另一方面，政企雙方合作，可以將政府在頂層設(shè)計(jì)及戰(zhàn)略制定等方面的優(yōu)勢(shì)，與社會(huì)資本在資金投入、技術(shù)創(chuàng)新、專家人才、管理經(jīng)驗(yàn)等方面的優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，合力為智慧城市建設(shè)獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。
——明確參與方責(zé)權(quán)利，為規(guī)避智慧城市建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)提供新機(jī)制。
PPP模式以“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”為理念，以共同目標(biāo)為紐帶，以合同形式約定參與方的責(zé)、權(quán)、利，對(duì)各方的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行明確界定，將政府、金融機(jī)構(gòu)、智慧城市服務(wù)提供商等參與方聚合在一起，形成強(qiáng)大的伙伴關(guān)系，是抵御智慧城市推進(jìn)中所遇風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)大利器。
三大困惑
盡管引入PPP模式好處多多，但在具體實(shí)踐中卻也遇到不少問題，令政府、企業(yè)備感困惑，影響了其在智慧城市建設(shè)中的發(fā)展。具體來看：
第一，目標(biāo)之惑——部分地方政府僅將PPP視為融資手段。
PPP 的融資作用不容小覷，但其不僅僅是一種融資渠道，更是一種有助于提升公共事業(yè)生產(chǎn)效率的長(zhǎng)效合作機(jī)制。而當(dāng)前，仍有相當(dāng)一部分地方政府把PPP視為一種融 資工具，大力推廣PPP模式的目的在于替代原有的地方融資平臺(tái)，并試圖將債務(wù)杠桿強(qiáng)加給企業(yè)。企業(yè)自主權(quán)受到一定的影響，勢(shì)必會(huì)降低合作意愿。因此，地方 政府應(yīng)摒棄對(duì)公共項(xiàng)目牢牢掌控的傳統(tǒng)觀念，給予企業(yè)一定的自主權(quán)，以平等協(xié)商為準(zhǔn)則，互相監(jiān)督，強(qiáng)化合作。只有這樣，才能讓社會(huì)資本的效率優(yōu)勢(shì)得以發(fā)揮。
第二，收益之惑——收益不明導(dǎo)致政企難達(dá)共識(shí)。
收益預(yù)期不可控是造成政企各方對(duì)智慧城市PPP項(xiàng)目參與熱情不高的根本原因。
一方面，我國智慧城市發(fā)展目前還處于探索階段，很多項(xiàng)目沒有成熟案例可以借鑒，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)無從談起。項(xiàng)目驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的缺失，使得項(xiàng)目驗(yàn)收缺少客觀評(píng)價(jià)依據(jù)，直接導(dǎo)致了收益時(shí)間的不確定。而這勢(shì)必會(huì)削弱社會(huì)資本對(duì)智慧城市PPP項(xiàng)目的參與意愿。
另一方面，在理論上，因不可控因素使收益達(dá)不到資金預(yù)期時(shí)，政府應(yīng)承擔(dān)兜底風(fēng)險(xiǎn)。然而，因?yàn)槭找娌幻鞔_，政府可能承擔(dān)的兜底金額有多大并不明確，這無疑也會(huì)影響政府引入PPP模式推進(jìn)智慧城市建設(shè)的積極性。
第三，法治之惑——PPP法規(guī)體系不健全，無法有效約束政府失信行為。
在智慧城市PPP失敗案例中，存在因地方政府單方面違約，而導(dǎo)致社會(huì)資本利益受損的情況。比如，有些地方政府簽約后又單方面要求重新談判，以降低承諾價(jià)格;政府廢止了當(dāng)初指定的管理辦法，致使實(shí)施機(jī)構(gòu)拖欠合作公司經(jīng)費(fèi)，最終導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。
此外，國內(nèi)相關(guān)法規(guī)尚不完善，無法有效約束政府失信行為，這意味著社會(huì)資本方無法通過法律途徑有效保護(hù)自身利益。在這種情況下，其采用PPP模式參與智慧城市建設(shè)的意愿，勢(shì)必會(huì)受到一定程度的影響。
三點(diǎn)思考
通過上述分析，筆者對(duì)于破解智慧城市PPP發(fā)展中的問題，有一些思考和建議：
首先，應(yīng)提升政府對(duì)PPP的認(rèn)知和實(shí)施能力。只有讓地方政府了解PPP模式，熟悉其操作流程，才能確保智慧城市PPP模式的順利推進(jìn)。具體建議有：一是加強(qiáng)宣傳和培訓(xùn)，讓更多的政府管理者準(zhǔn)確理解PPP的內(nèi)涵和作用，合理界定其適用范圍;二是鼓勵(lì)省級(jí)地方政府牽頭成立智慧城市PPP綜合服務(wù)中心，負(fù)責(zé)相關(guān)信息的統(tǒng)一發(fā)布和技術(shù)指導(dǎo)，輔助地方政府確定中標(biāo)者;三是支持發(fā)展一批融資、技術(shù)等中介機(jī)構(gòu)介入智慧城市PPP項(xiàng)目，為各地推進(jìn)智慧城市PPP項(xiàng)目提供專業(yè)化服務(wù)。
其次，應(yīng)制定認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和第三方評(píng)價(jià)機(jī)制。筆者認(rèn)為，標(biāo)準(zhǔn)是智慧城市PPP參與主體間利益分配的依據(jù)，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)與執(zhí)行至關(guān)重要。具體建議有：一是推動(dòng)成立智慧城市PPP模式標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)，分行業(yè)、分領(lǐng)域研究制定消費(fèi)者收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和項(xiàng)目驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。探索浮動(dòng)收益率機(jī)制，科學(xué)測(cè)算項(xiàng)目建造運(yùn)營和預(yù)期收益，制定可控的價(jià)格調(diào)整預(yù)案，確保社會(huì)資本利潤率處于合理區(qū)間;二是為確保標(biāo)準(zhǔn)的貫徹執(zhí)行力度，在智慧城市方案設(shè)計(jì)、合約制定、建設(shè)運(yùn)營等環(huán)節(jié)，引入第三方機(jī)構(gòu)，以標(biāo)準(zhǔn)為綱開展評(píng)估，為政府部門提供決策參考。
最后，加快修正完善法律法規(guī)及政策體系，提高PPP模式的法律效力和可操作性，增強(qiáng)經(jīng)營環(huán)境的可預(yù)測(cè)性，確保項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)可控。
