公路項(xiàng)目融資 PPP、產(chǎn)業(yè)基金哪個“強(qiáng)”？
按照交通運(yùn)輸部的規(guī)劃，到2030年我國要建成約26.5萬公里的普通國家公路和11.8萬公里國家高速公路，靜態(tài)投資約4.7萬億元。4.7萬億元，相當(dāng)于越南2013年GDP的4.6倍。錢從哪里來？隨著今年十月《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》的下發(fā)，依靠地方融資平臺舉債進(jìn)行公路建設(shè)受到制約。人們將熱議的目光投向PPP等融資“新寵”。不過，中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報記者近日在采訪中了解到，PPP并非解決公路融資問題的“萬能藥”。“對于項(xiàng)目風(fēng)險或預(yù)期績效不甚確定的項(xiàng)目，不適于采用PPP模 與此同時，交通產(chǎn)業(yè)基金也已“入選”公路融資重要渠道。中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報記者從相關(guān)渠道獲悉，相關(guān)政府部門正在開展交通產(chǎn)業(yè)基金的課題研究。未來，在公路項(xiàng)目融資中，PPP、交通產(chǎn)業(yè)基金孰輕孰重將立見分曉。
別被PPP“熱昏頭”
從我國公路建設(shè)的資金來源看，普通國道以政府財政性資金為主；高速公路則主要依賴地方融資平臺，形成以平臺債為主，專項(xiàng)資金為輔的融資體系。2013年，全國財政專項(xiàng)資金約占2013年公路建設(shè)投資24.14%。這意味著，76%的公路建設(shè)資金需要通過借款或吸引民間資本投入。
隨著《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》的下發(fā)，一方面，一味依靠政府隱性舉債的日子即將過去，以城投債為主要代表的“舊”地方政府融資模式或?qū)⑼顺鰵v史舞臺，而另一方面，鼓勵社會資本投資，PPP模式、項(xiàng)目收益?zhèn)鶎?dān)大任。國家發(fā)展改革委早在今年5月就公布了首批80個基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域鼓勵社會投資項(xiàng)目，其中就包括24個交通項(xiàng)目。國家發(fā)展改革委基礎(chǔ)司在今年上半年開展了多個相關(guān)課題的開題、評審工作，釋放出其進(jìn)一步探索交通領(lǐng)域吸引社會資本方式方法的信號。
作為社會資本進(jìn)入交通運(yùn)輸領(lǐng)域的一項(xiàng)嘗試，PPP模式近來受到外界的熱捧。“公路建設(shè)不要被‘PPP熱’沖昏頭腦。”擁有多項(xiàng)PPP項(xiàng)目咨詢經(jīng)驗(yàn)的大岳咨詢總經(jīng)理金永祥見證了2003年~2008年上一波PPP的熱潮，他告訴中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報記者，當(dāng)時很多失敗的PPP項(xiàng)目是由于前期準(zhǔn)備不充分。前期準(zhǔn)備工作包括劃清責(zé)權(quán)義務(wù)、設(shè)計好利益分配機(jī)制、界定好項(xiàng)目風(fēng)險和解決措施以及訂立完善的協(xié)議。“福建泉州刺桐大橋項(xiàng)目就是一起代表性案例。作為曾被樹為典型的、國內(nèi)首例BOT項(xiàng)目，如今的局面卻不盡如人意。”
20世紀(jì)90年代初，為了緩解交通壓力，福建省泉州市政府決定建一座跨江大橋，通過多次溝通，泉州市名流實(shí)業(yè)股份有限公司與政府授權(quán)投資的泉州市路橋開發(fā)總公司按6040的出資比例成立“泉州刺桐大橋投資開發(fā)有限公司”作為項(xiàng)目公司，以BOT模式投資、建設(shè)及運(yùn)營刺桐大橋，特許經(jīng)營期為30年。但在1994年后，泉州市政府又陸續(xù)修建了7座跨江大橋，對刺桐大橋造成了“分流”；2004年以后，跨江的8座大橋中，僅有刺桐大橋還在收費(fèi)，通車費(fèi)降低的情況進(jìn)一步雪上加霜，從而導(dǎo)致政府方與運(yùn)營者的矛盾日益尖銳。究其原因，表面上看是客觀條件發(fā)生了變化，新建的幾座大橋改成免費(fèi)，影響了當(dāng)初原本收費(fèi)的該大橋的收益情況。但更深層次的原因還在于前期工作準(zhǔn)備不足。借用財政部某專家的話講：“刺桐大橋靠一個簡單的紅頭文件就解決了一開始非常重要的契約形式的問題，沒有全套的契約設(shè)計，那么以后所有的不確定性都將產(chǎn)生，本來是PPP的合作伙伴關(guān)系，卻變成了一個實(shí)際上高低不對等的博弈”。
政策期待更多變化
除了地方政府需要改變思想外，為吸引社會資金進(jìn)入，業(yè)界還期待國家在交通領(lǐng)域?qū)τ谏鐣Y本有更優(yōu)惠的政策出臺落實(shí)。南開大學(xué)交通經(jīng)濟(jì)研究所劉勇博士對中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報記者說：“收益好、車流量大的高速公路基本都已建成。待建高速公路普遍收益率較低，民眾對于公路收費(fèi)也是意見頗多。為提高對社會資本的吸引力，盈利情況好的項(xiàng)目要加大開放力度，稅收、補(bǔ)貼等優(yōu)惠也要落實(shí)。”
此外，一些專家認(rèn)為，相關(guān)政府部門也應(yīng)對經(jīng)營性公路的建設(shè)給與更多鼓勵。收費(fèi)公路由于投資主體、資金來源等的不同分為政府還貸公路和經(jīng)營性公路。“從前幾年各部委發(fā)布的相關(guān)文件看，國家鼓勵的還是政府還貸公路。”周國光分析說。政府還貸公路的主體是不以盈利為目的的法人組織，是非企業(yè)法人。
從社會資本逐利角度看，若要吸引更多社會資本參與公路建設(shè)，勢必需要建設(shè)更多的經(jīng)營性公路。“此前的導(dǎo)向與現(xiàn)在的發(fā)展出現(xiàn)了矛盾，各部委之間還在協(xié)調(diào)。”周國光如是說。“就如同在2006年國家提出盤活存量資產(chǎn)，而對于公路來說的最佳途徑就是轉(zhuǎn)讓還貸公路收費(fèi)權(quán)。而國家又嚴(yán)格限制收費(fèi)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，兩種導(dǎo)向出現(xiàn)了矛盾。”
國家發(fā)展改革委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司原司長黃民在今年5月份曾表示，完善國家投資、地方籌資、社會融資相結(jié)合的多渠道、多層次、多元化投融資政策，逐步建立高速公路和普通公路統(tǒng)籌發(fā)展機(jī)制。
考慮到民眾對于公路收費(fèi)的反感和PPP的逐利基因，相關(guān)部委也在積極研究有關(guān)交通產(chǎn)業(yè)基金的課題，該基金是具有引導(dǎo)基金性質(zhì)的政府性基金。據(jù)劉勇介紹，交通產(chǎn)業(yè)基金早在幾年前就一直在研究，但鮮有推出。
