地方政府融資再受限倒逼PPP發(fā)展
2016年2月23日，財(cái)政部聯(lián)合國土資源部、中國人民銀行、銀監(jiān)會出臺了《關(guān)于土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》，對土地儲備機(jī)構(gòu)、土地儲備規(guī)模、土地融資等方面提出了管理意見。進(jìn)一步緊縮了政府融資職能，進(jìn)而使得PPP在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)方面的融資責(zé)任變得更為重大。
地方政府債務(wù)過高，中央采取層層限制
根據(jù)2015年的實(shí)際情況來看，2015年8月底，經(jīng)全國人大、國務(wù)院批準(zhǔn)并公布，2015年下達(dá)6000億元新增地方政府債券和3.2萬億元地方政府置換債券，同時將2015年中國地方債務(wù)限額鎖定為16萬億元——此債務(wù)限額中并不包含地方政府的或有債務(wù)，地方政府債務(wù)總量與我國GDP的比已達(dá)到25%以上。故而，近期出臺的《關(guān)于對地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見》再次要求對地方政府債務(wù)余額實(shí)行限額管理，并要求地方政府債務(wù)總限額由國務(wù)院根據(jù)國家宏觀經(jīng)濟(jì)形勢等因素確定，并報(bào)全國人民代表大會批準(zhǔn)，進(jìn)一步提升了地方債務(wù)管理的嚴(yán)格程度。
而今，作為地方政府間接舉債的重要途徑——土地儲備貸款也遭遇了限制。《關(guān)于土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》要求：2016年1月1日起，各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲備貸款。以往，政府往往把土地儲備貸款當(dāng)作財(cái)政資金管理使用，并沒有完全把土地儲備貸款用于儲備的土地項(xiàng)目，而是用于彌補(bǔ)其他城市建設(shè)資金.但如今，此項(xiàng)債務(wù)舉借模式遭遇了限制之后，政府的手腳被綁得更緊。結(jié)合2014年43號文件《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》一起來看，中央對于地方政府或有債務(wù)舉債途徑已然做了做大限制。于是，PPP成為了余下不多的可選擇的政府融資模式。
建設(shè)PPP項(xiàng)目可盤活土地的融資功能
盡管政府通過土地抵押進(jìn)行融資被限制了，但是結(jié)合2015年42號文件《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》第五章二十節(jié)的相關(guān)內(nèi)容來看，其實(shí)中央在土地政策方面是為PPP模式留有余地的——公共部門的土地仍可通過劃撥或租賃給社會資本方的方式用于PPP項(xiàng)目的建設(shè)，項(xiàng)目建成后可將項(xiàng)目用于抵押獲得融資。相關(guān)規(guī)定如下：實(shí)行多樣化土地供應(yīng)，保障項(xiàng)目建設(shè)用地。對符合劃撥用地目錄的項(xiàng)目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。建成的項(xiàng)目經(jīng)依法批準(zhǔn)可以抵押，土地使用權(quán)性質(zhì)不變，待合同經(jīng)營期滿后，連同公共設(shè)施一并移交政府；不符合劃撥用地目錄的項(xiàng)目，以租賃方式取得土地使用權(quán)的，租金收入?yún)⒄胀恋爻鲎屖杖爰{入政府性基金預(yù)算管理。但是，土地的劃撥和租賃必須基于PPP項(xiàng)目立項(xiàng)的基礎(chǔ)之上。由此可見，土地的直接融資雖然被限制了，但是通過PPP項(xiàng)目的合作，土地的價(jià)值依然可以間接變現(xiàn)。
李總理重點(diǎn)提及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)短板，PPP快速發(fā)展成必然趨勢
3月5日，李克強(qiáng)總理在第十二屆全國人民代表大會第四次會議的匯報(bào)中提到：發(fā)揮有效投資對穩(wěn)增長調(diào)結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵作用。我國基礎(chǔ)設(shè)施和民生領(lǐng)域有許多短板，產(chǎn)業(yè)亟需改造升級，有效投資仍有很大空間。今年要啟動一批“十三五“規(guī)劃重大項(xiàng)目。完成鐵路投資8000億元以上、公路投資1.65萬億元，再開工20項(xiàng)重大水利工程，建設(shè)水電核電、特高壓輸電、智能電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)、城市軌道交通等重大項(xiàng)目。中央預(yù)算內(nèi)投資增加到5000億元。深化投融資體制改革，繼續(xù)以市場化方式籌集專項(xiàng)建設(shè)基金，推動地方融資平臺轉(zhuǎn)型改制進(jìn)行市場化融資，探索基礎(chǔ)設(shè)施等資產(chǎn)證券化，擴(kuò)大債券融資規(guī)模。完善政府和社會資本合作模式，用好1800億元引導(dǎo)基金，依法嚴(yán)格履行合同，充分激發(fā)社會資本參與熱情。從該報(bào)告中，我們可以看到：在政府各個融資途徑被全面限制的情況下，政府發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的決心依然不減，而發(fā)展基建、公共服務(wù)需要的經(jīng)費(fèi)也以完善政府和社會資本合作模式為主要抓手。城投公司的市場化改革、設(shè)立引導(dǎo)基金都是推動該進(jìn)程的有力手段。與此同時，財(cái)政部的PPP綜合信息平臺也于近期正式投入使用，PPP會在系統(tǒng)性扶持和規(guī)范化操作的幫助下發(fā)展得更為迅速。
整體來看，中央財(cái)政部近年的政策主要傾向于收緊地方政府負(fù)債，其宗旨是為規(guī)避系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。同時，借由PPP模式引入社會資本參與公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的提供已變成了明確的優(yōu)質(zhì)選項(xiàng)——這其中有風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的意圖，也有調(diào)配社會資源的作用。所以，中央在限制地方政府舉債的情況下，出臺優(yōu)惠措施大力發(fā)展PPP模式也是必然之舉。
廣發(fā)證券分析師郭鵬認(rèn)為，PPP模式兼具穩(wěn)增長和促改革的雙重功效，是解決當(dāng)前地方環(huán)保投入增加和地方平臺融資能力受限之間矛盾的有效出路。
