地下綜合管廊PPP項(xiàng)目面臨哪些風(fēng)險(xiǎn)?
一、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)
1、重大項(xiàng)目在開展前期工作時(shí)應(yīng)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行調(diào)查分析
根據(jù)國家發(fā)展改革委《關(guān)于印發(fā)國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法的通知》(發(fā)改投資〔2012〕2492號(hào))規(guī)定,項(xiàng)目單位在組織開展重大項(xiàng)目前期工作時(shí),應(yīng)當(dāng)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行調(diào)查分析,征詢相關(guān)群眾意見,查找并列出風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性及影響程度,提出防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的方案措施,提出采取相關(guān)措施后的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)建議。
2、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)
重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)分為三級(jí):
(1)高風(fēng)險(xiǎn):大部分群眾對(duì)項(xiàng)目有意見、反應(yīng)特別強(qiáng)烈,可能引發(fā)大規(guī)模群體性事件。
(2)中風(fēng)險(xiǎn):部分群眾對(duì)項(xiàng)目有意見、反應(yīng)強(qiáng)烈,可能引發(fā)矛盾沖突。
(3)低風(fēng)險(xiǎn):多數(shù)群眾理解支持但少部分人對(duì)項(xiàng)目有意見,通過有效工作可防范和化解矛盾。
二、項(xiàng)目審批風(fēng)險(xiǎn)
地下綜合管廊項(xiàng)目審批風(fēng)險(xiǎn)包含兩類:
1、項(xiàng)目PPP模式審批風(fēng)險(xiǎn)
項(xiàng)目PPP模式審批風(fēng)險(xiǎn),指管廊項(xiàng)目未經(jīng)或未按照規(guī)定程序開展PPP模式準(zhǔn)備階段工作,如未按照規(guī)定提供或提供虛假的物有所值和財(cái)政承受能力論證/驗(yàn)證報(bào)告,管廊項(xiàng)目實(shí)施方案未經(jīng)政府審批。
2、項(xiàng)目建設(shè)審批手續(xù)風(fēng)險(xiǎn)
項(xiàng)目建設(shè)審批手續(xù)風(fēng)險(xiǎn),主要指新建管廊項(xiàng)目未經(jīng)或未按照規(guī)定程序開展項(xiàng)目建設(shè)手續(xù)的申報(bào)及批復(fù),如無項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、節(jié)能評(píng)估、環(huán)境影響評(píng)估、用地預(yù)審、水土保持方案等。
三、土地獲取風(fēng)險(xiǎn)
由于地下綜合管廊是指在城市地下用于集中敷設(shè)電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃?xì)獾仁姓芫€的公共隧道,項(xiàng)目的建設(shè)必然會(huì)涉及到項(xiàng)目用地問題。
但是,無論對(duì)于項(xiàng)目用地的取得方式,即應(yīng)當(dāng)以“招拍掛”、協(xié)議出讓、劃撥還是租賃方式取得;還是對(duì)于項(xiàng)目用地的取得主體,即由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)或項(xiàng)目公司/ 中選社會(huì)資本方負(fù)責(zé)取得項(xiàng)目土地使用權(quán),目前PPP項(xiàng)目合作各方對(duì)于上述問題的認(rèn)知及實(shí)操做法各異,由此便出現(xiàn)地下綜合管廊項(xiàng)目如何取得土地使用權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)問題。
四、項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)
1、融資交割風(fēng)險(xiǎn)
由于地下綜合管廊項(xiàng)目的投資體量、投資周期較長,并且政府采用PPP模式初衷在于減輕地方政府負(fù)債、平滑政府財(cái)政支付,所以通常地下綜合管廊項(xiàng)目均要求社會(huì)資本具有雄厚的資信能力,保障項(xiàng)目能夠通過各種融資渠道、方式獲得足夠的資金。但如項(xiàng)目在執(zhí)行階段,社會(huì)資本/項(xiàng)目公司因各種原因未完成融資交割或未按約定足額融取資金,便出現(xiàn)項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn),造成項(xiàng)目建設(shè)難以為繼。
2、利率及通貨膨脹率變化風(fēng)險(xiǎn)
此外,地下綜合管廊PPP項(xiàng)目在進(jìn)入運(yùn)營期后,由于運(yùn)營周期較長,在此期間會(huì)發(fā)生諸多的不確定性因素,而針對(duì)項(xiàng)目投融資方面,社會(huì)資本方面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)因素在于基準(zhǔn)利率、通貨膨脹變化。基準(zhǔn)利率作為融資的衡量杠桿,如果該等指標(biāo)出現(xiàn)較大幅度的變化,無疑會(huì)造成融資成本的增減;通貨膨脹無論是在項(xiàng)目融資層面,還是對(duì)于投資者投資收益回收層面均產(chǎn)生重大影響。
五、管廊建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)
地下綜合管廊PPP項(xiàng)目的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)分為兩類:
1、管廊適宜建設(shè)性風(fēng)險(xiǎn)
管廊適宜建設(shè)性風(fēng)險(xiǎn),是指未充分考慮管廊建設(shè)的經(jīng)濟(jì)可行性、社會(huì)效益可行性而徑行確定項(xiàng)目規(guī)劃選擇、建設(shè)區(qū)位所帶來的不確定性風(fēng)險(xiǎn),表現(xiàn)在未充分考慮項(xiàng)目所在道路運(yùn)輸繁忙程度、交通流量情況、新區(qū)與老區(qū)等因素。
2、管廊工程建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)
管廊工程建設(shè)風(fēng)險(xiǎn),是指項(xiàng)目在建設(shè)中存在的成本或工期延誤、施工技術(shù)不當(dāng)、分包方違約、工程質(zhì)量、工地安全、勞動(dòng)爭(zhēng)議及罷工、環(huán)境破壞等形成的風(fēng)險(xiǎn)。
六、原材料供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)
地下綜合管廊項(xiàng)目無論是現(xiàn)場(chǎng)混凝土澆筑,還是預(yù)制件施工,均會(huì)涉及到大量鋼筋、混凝土等原材料消耗,因此,在項(xiàng)目實(shí)施過程中會(huì)產(chǎn)生原材料供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn),如原材料斷貨、存在質(zhì)量問題等。
七、項(xiàng)目收益穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)
雖國家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于城市地下綜合管廊實(shí)行有償使用制度的指導(dǎo)意見》對(duì)城市地下綜合管廊有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)原則上確定了協(xié)商、政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)三種途徑,然而現(xiàn)實(shí)操作過程中,由于各地方政府尚未出臺(tái)具備可操作性的地下綜合管廊收費(fèi)制度實(shí)施細(xì)則,對(duì)入廊費(fèi)和運(yùn)維費(fèi)還未出臺(tái)相應(yīng)的政府定價(jià)及指導(dǎo)價(jià),導(dǎo)致項(xiàng)目公司向入廊管線單位收費(fèi)時(shí)無據(jù)可依,無論是采用“直埋成本法”還是“空間比例法”均不能公平地解決該問題。地下綜合管廊的建設(shè)成本及運(yùn)營成本難以在地方政府及入廊管線單位之間進(jìn)行合理分?jǐn)?,從而?dǎo)致項(xiàng)目收益的不穩(wěn)定性,同時(shí)造成了地方政府需承擔(dān)的財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)額也存在不確定性。
八、管線入廊不可控風(fēng)險(xiǎn)
由于地下綜合管廊PPP項(xiàng)目的收入來源其中之一便是入廊管線單位支付的入廊費(fèi)及運(yùn)維費(fèi),如果無法保障現(xiàn)有規(guī)劃內(nèi)的管線入廊、繳費(fèi),在不考慮政府兜底支付的情況下就無法滿足項(xiàng)目合理收益的投資目的。實(shí)踐操作中,現(xiàn)有管線單位出于資金、管理、產(chǎn)權(quán)意識(shí)等因素考慮,缺乏入廊的積極性,甚至一些管線單位寧可繞著走, 也不愿把管線納入管廊里,由此出現(xiàn)了管線入廊不可控的風(fēng)險(xiǎn)。
九、項(xiàng)目運(yùn)維質(zhì)量不可控風(fēng)險(xiǎn)
由于地下綜合管廊PPP項(xiàng)目在建設(shè)完成、通過竣工驗(yàn)收后,符合約定運(yùn)營條件的即進(jìn)入項(xiàng)目運(yùn)營環(huán)節(jié),一般而言,政府并不作為管廊PPP項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)營主體,因此,政府一方而言,對(duì)項(xiàng)目的管理水平和管理能力、服務(wù)質(zhì)量、設(shè)施維護(hù)是否到位、環(huán)境保護(hù)等運(yùn)營事項(xiàng)均無法直接控制,存在運(yùn)維質(zhì)量不可控的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于項(xiàng)目公司/中選社會(huì)資本而言,因由其實(shí)際負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)營工作,按照約定由其負(fù)責(zé)運(yùn)營維護(hù)內(nèi)容的,應(yīng)由其承擔(dān)運(yùn)營期間可能發(fā)生的不可控風(fēng)險(xiǎn)。
十、政策性基金融資及退出風(fēng)險(xiǎn)
在綜合管廊PPP項(xiàng)目實(shí)務(wù)操作中,常會(huì)利用各種政策性基金如國開基金等產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金以解決項(xiàng)目融資困難的問題,但是,就目前出臺(tái)的規(guī)范文件來看,并未明確該等政策性基金如何介入到PPP項(xiàng)目、基金介入PPP項(xiàng)目的期間及收益,更加未明確該等基金期滿的退出機(jī)制。在基金進(jìn)入路徑和退出機(jī)制等關(guān)鍵環(huán)節(jié)均不明確的前提下即開展PPP項(xiàng)目的融資合作,無論是對(duì)于管廊PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本,還是對(duì)該等政策性基金均存在不確定性,也會(huì)相應(yīng)給項(xiàng)目帶來融資上的風(fēng)險(xiǎn)。
十一、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)
1、政治不可抗力風(fēng)險(xiǎn)
政治不可抗力風(fēng)險(xiǎn),是指出現(xiàn)非因簽約政府方原因?qū)е碌?、且不在其控制下的征收征用、法律變?即“政府不可控的法律變更”)、未獲審批等政府行為引起的不可抗力事件而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。
2、自然不可抗力風(fēng)險(xiǎn)
自然不可抗力風(fēng)險(xiǎn),是指出現(xiàn)臺(tái)風(fēng)、冰雹、地震、海嘯、洪水、火山爆發(fā)、山體滑坡等自然災(zāi)害;有時(shí)也可包括戰(zhàn)爭(zhēng)、武裝沖突、罷工、騷亂、暴動(dòng)、疫情等社會(huì)異常事件而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。